新发展阶段社会治理如何持续创新？基于北京、上海和深圳的案例分

　　一、新发展阶段的城市社会治理如何持续创新？
　　党的十九大报告对城市社会治理创新给出了明确方向：“打造共建共治共享的社会治理格局，加强社会治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”。这表明，政府治理、社会调节与社区自治良性互动，正成为具有广泛共识的社会治理创新大方向。
　　“新冠疫情”爆发后，党建引领的城市社会治理尤其是基层社区治理发挥了巨大的作用。一方面，社区自治组织、社会志愿组织积极参与、配合党和政府的疫情防控工作，在社区疫情防控、贫困群体帮扶、志愿服务等领域发挥了关键作用，凸显了社会组织在应对公共危机、完善社会治理方面的重要功能性角色。另一方面，面对重大危机，“党建引领”发挥了统筹各方的关键作用，社会组织参与、社区民众自发配合也发挥了巨大的积极作用。就疫情防控的巨大成效而言，中国社会治理创新的大方向应得到肯定。
　　然而，我们需要充分注意的是，在这一大方向之下，仍然有不同的治理模式差异，仍然有巨大的创新和改进空间。尤其是，疫情防控下的社会治理创新并非常态下的社会治理创新。社会组织和社区自治从长远来看依然非常重要。当前，各大城市的社会治理创新仍然总体上是政府财政支持为主，而常态化的社会治理创新不可能长期建立在经济增长与财政扩张的基础之上。仅就社会组织培育而言，财政支持仍是大多数地区社会组织最主要、最稳定的资金来源〔0〕。这带来了两个后果：第一，社会治理创新的财政成本较高，只有部分财政资源雄厚的超大城市能够推进社会治理创新；第二，在新发展阶段，财政能力匮乏将导致很多已有创新或创新模式难以为继。
　　因此，如何实现低成本、可持续的社会治理创新是一个非常值得深入讨论的关键问题。特别是，当前中国经济进入新发展阶段，增长质量更重于增长速度，这势必造成地方财政支出压力增大。在既有增长框架下逐渐形成的社会治理创新，实际上已经面临“财源”的问题。对大量财源匮乏且需要推进社会治理创新的城市而言，其出路何在？持续创新的动力何在？这是本文所关心的核心问题。
　　随着中国经济进入新发展阶段，社会治理创新必须改变当前部分城市“概念创新”、“名词创新”的“为创新而创新”的弊端，真正将改革创新落实到可行的治理创新机制探索中来，结合各地实际情况探索真正长期可持续的创新模式。
　　还需特别指出的是，当前各地社会治理创新的理论基础多源自于社会学与政治学理论，而缺乏政治经济学理论视角的剖析。具体而言，社会学视角分析更多地强调自治和共治，而政治学视角的分析更多强调政权基础和党建引领，大量学术研究并不考虑社会治理创新所依托的经济基础和财政成本。这种存在严重“系统偏差”的治理创新理论，不仅容易导致政策矛盾，且很容易导致思想和执行层面的混乱。
　　因此，我们有必要详细讨论新发展阶段城市社会治理创新的政治经济基础问题，也就是财源与出路问题。为此，我们先从理论分析开始，辨析城市社会治理创新的两种理论路径，而后通过对当前我国城市社会治理创新实践的案例比较，进一步提出新发展阶段城市社会治理创新的总体思路和政策建议。
　　二、城市社会治理创新的两种理论路径
　　首先，什么是社会治理？社会治理是一个具有中国特色的政策性词汇，同时也是一个复杂的学术概念。外国学者或者理论家们，更多把社会治理看作是社会自我调节，或各种治理主体的合作或协调，在西方民主社会语境下更注重社会管理，或者一般是指社会控制机制或社会参与规则〔1〕。然而，在中国社会文化语境内，社会治理至少暗含着如下两个维度的管理模式或机制。
　　一种是自上而下的政府或行政力量主导的“社会治理”，这种思路更多地被政治学、公共管理学者所阐发。尽管不再强调更具行政支配色彩的“社会管理”，而是强调更具有统合性、引领性的“社会治理”，或者稍加改变区分“政府”与“政党”的政治内涵，将“党建引领”概括为中国特色的社会治理创新中的关键“核心要素”而加以理论化，但归根结底，政治学和公共管理学者大多仍强调的是一种自上而下的、充满现实主义政策考虑的社会治理创新思路。
　　另一种则是强调自下而上的由社会自我调节为主的“社会治理”，尤其是强调“公民社会”的培育和生成，这种思路更多地被社会学、部分公共管理学者所接受，并从20世纪70、80年代以来欧美发达国家的公共管理实践转向后所提出“新公共管理”、“新公共服务”管理理念中吸取理论养分，进而提出中国社会治理创新的大思路和大方向。然而，这种思路更多地是从理念出发，是典型的具有“建构主义”色彩的社会治理理论视角，是基于“公民权”、“公共空间”、“民主治理”等理念的“中国化想象”来建构中国未来社会治理创新方向。但这一思路显然不是从现实和实践出发的政策分析思路。
　　然而，虽然学者们充分关注了城市社会治理创新的两种理论路径，但却严重忽视了城市社会治理创新的资源困境或者说资源基础。缺乏资源基础的社会治理创新是无法复制，更难以为继的，其创新的意义和价值大打“折扣”。众所周知，社会治理创新所需的主要资源可以分为政府资源和市场资源两大类，即政策和资金两大类资源。当前，在我国各地的社会治理创新中，政府在政策、资金和资产等公共资源上具有非常强的影响力和控制力，社会组织或群众团体对政府的依赖性很高〔2〕。在“政社合作”的创新实践中，政府在购买社会组织的公共服务的过程中，二者形成了一种非对称的依赖关系，导致社会组织的发展过度依赖政府资源，因而社会组织与社会自我调节的设想，往往在现实结构性环境中演化为新的行政主导模式。〔3〕
　　在新发展阶段，随着经济增长进入新常态，发达地区的地方财政支出不可能保持增长期的“井喷状态”，随着国家出台的更大规模“减税降费”政策落地见效，全国财政收入增速急速下滑，各级财政收支矛盾日益突出，部分地方收支压力巨大。根据财政部数据，2019年全国一般公共预算收入增速为3。8，而税收增长仅为1。8，西部欠发达地区市县财政则出现入不敷出的现象。〔4〕因此，显然财政资源基础是影响社会治理创新可持续性的关键所在。那么，从现实主义的政策分析思路来看，在实际运行的社会治理创新模式中，何种模式所依赖的资源最少，而所达成的“目标”绩效最大呢？下文将通过笔者调查的三个典型案例来进一步给予详细分析。
　　三、城市社会治理创新的三种典型模式
　　由于现实状况与改革过程的差异，不同城市在转型过程中形成了各具特色的治理模式。〔5〕这些转型过程所形成的社会治理模式，在很大程度上是各个地方政府根据其具体政治经济环境而做出的“理性选择”。改革前，各地均为“总体支配”模式，但改革后地方自主性增强，各地政治经济环境出现较大差异。总体上，中国南方地区市场化程度较高，社会调节能力较强，而北方地区则相对保守，当然这并非地理因素所完全决定。
　　根据政治经济环境的差异与案例典型性原则，从全国大量案例中，笔者选择北京、上海、深圳三个超大城市社会治理作为案例，比较其现实状况与历史差异。相比之下，北京作为政治中心，行政干预能力更强，治理创新对政府资源依赖程度高；上海作为经济中心，市场发育较为充分，财政基础雄厚，政府资源与市场资源都较为丰富，上海需要满足要求更高的民众需要，因而逐渐摸索出一种“政社合作模式”；深圳作为移民城市，治理创新更加具有社会自主性，市场活力大，深圳社会治理创新模式实现了政治稳定兼具社会活力的双重目标。
　　尽管这三个城市均为财政资源雄厚地区，均实现了政治稳定和“党建引领”，但由于城市治理目标和定位的差异，其创新模式又具有较大差异，其社会治理创新的各自逻辑与模式比较，可以为我们理解和探索今后社会治理创新模式具有很大的启发和价值。
　　（一）北京的行政统合与财政依赖
　　在治理创新方面，作为国内首个明确以世界城市建设为目标的城市〔6〕，北京近年来积极推进社会治理模式创新，在规则体系、组织机构和运行机制等方面都有着明显的突破〔7〕。在规则体系上，完善了“新农保”等社会保障制度，出台了“九养政策”等养老福利政策；在组织机构上加强了“枢纽型”社会组织建设；在运行机制上打造社会治理的新模式。显然，北京市的治理创新具有行政主导的特征，对政府资源具有较强的依赖性，需要强大的财政支持。
　　与计划经济时代的单位制模式相比，新时期北京的社会治理具有三个新的明显特征：社会治理网格化、社区管理行政化、社区服务项目化。这三个新的特征的核心共同点在于行政主导社会治理能力的增强。这种创新特征既是在基层管理者的实践下所形成，也反映了中央政府政策的调整与转向。在“分层吸纳”的总体策略下，北京的社会治理创新大多属于自上而下的行政统合，由行政力量发起，并对治理创新的方式和内容进行调整，在维持政治安全的同时也加深了治理创新对政府资源的依赖程度。
　　北京行政主导能力的增强带来社会总体稳定和幸福感的增强。然而，也必须注意到，北京社会治理创新是依托其雄厚的财源基础而得以成功的。仅以社会建设专项为例，虽然相比其他财政支出而言，其财政投入比重不高，然其投入却逐年加大，亦非普通城市所可能效仿。2009年以来，北京市每年社会建设专项资金2。5亿元，其中1亿元左右用于向社会组织购买服务项目和管理岗位，20102015年北京市社会建设专项资金投入4。011亿元，购买服务项目2732个，2016年社会建设专项资金拟投入6770余万元，购买社会组织服务项目491个〔8〕，2019年度北京市社会建设和民政事业资金收入总计180。07亿元，其中财政拨款收入122。03亿元。然而，笔者的调查发现，很多情况是建设资金并未得到有效利用，社会治理创新未能有效激发社区民众的自治活力。例如，每个社区居委会都能获得一笔约25万的社区建设资金，但大多数居民社区并不知道这笔资金的存在以及如何申请，社区建设资金难以有效使用，实际上社区建设“空转”状态不容忽视。〔9〕
　　此外，虽然北京社会治理创新活动主要依赖于财政资源支撑，但各区、各机构的差距悬殊，而依赖市场化资源支撑的服务类、公益类社会组织发育相对迟缓，资源多元化较为不足。例如，由北京社科院、社会科学文献出版社共同发布的蓝皮书《北京社会治理发展报告（20182019）》指出，北京各社工机构资金规模差距悬殊，但资金来源却高度趋同。各机构中资金收入最高的有622万元，最低为0即无收入，近94的机构首要资金来源于政府购买，以基金会支持、个人捐助和服务收费等市场资源为首要资金来源的机构不到样本总量的3。1，反映出了社工机构筹资能力不足，高度依赖政府资源的现状。因此，北京社会治理创新仍未走出行政主导色彩过浓的“惯性”，不仅消耗大量财政资源，且大量名为“社会治理创新”的典型案例背后实则依然是“行政治理创新”，这显然并不符合“十九大”相关政策的大方向。
　　（二）上海的政社合作与双重“财政依赖”
　　在近20年来的城市社会治理创新探索基础上，上海选择了一条既能够控制政治风险，又能够弥补现存治理体系不足的创新路径。〔10〕这一创新模式总体上属于增量改革范畴，即在保障财政资金在可控前提下流入社会组织，从而推进“政社合作”的社会治理模式，以满足上海经济社会发展的更高诉求。
　　与北京相似，但与深圳不同的是，上海保持了强大的社会动员能力，传统的居委会等群众组织得以保留，且20世纪90年代“国企改革”中发挥了兜底保障的功能，并扮演了加强社会治理、维护社会稳定的职能。但随着代际更替，上海的部分群众组织正在被更加专业化的社会组织所替代。一方面，上海市将街道整合成为多个大类的专门化的社区服务中心，并鼓励社区服务中心与基层社区社会组织、公益类社会组织对接，同时缩小原有社区居委会的管理幅度。另一方面，在上海市政府的持续努力下，基层社区在街道的指引下搭建了社区共治平台，将各社会组织与民众纳入其中，通过政府购买服务、服务外包等形式为民众提供了更加优质的公共服务，政社合作格局初步形成。此外，上海还积极为社会组织的培育和发展搭建平台，另一方面也通过政府购买服务、PPP模式、业务委托、合作经营等方式积极支持社会组织参与社会治理并为社会组织的发展提供专项支持资金。
　　需要指出，政府在推进社会治理重心下移、创新社区服务的过程中也对财源保障机制提出了新要求〔11〕，上海社会治理创新需要持续的财政资金投入。与北京模式相比，上海市增加了大量社会组织参与社区建设，通过引入社会组织促进社区居民参与，一方面创新了公共服务的供给方式，推进了社区自治建设，适应了基层治理结构的转变，当另一方面也大大增加了社会治理的运营经费，包括购买公共服务的费用、社会组织运转经费和人力成本等。研究发现，在上海市基层社区的治理创新过程中，实际财政支出增加了近1。5倍。〔12〕此外，社会组织的资源供给结构相对单一，对政府的资源依赖使得社会组织在参与社会治理创新的过程中往往被塑造为基层政府的帮手，承担了政府转移的部分公共服务职能，却极少自主开发供给潜在的社会需求和服务〔13〕。最后，上海社会治理创新的评估往往由第三方评估机构进行，通过问卷、访谈和打分的方式进行，但这本质上没有让大多数居民参与进来，容易出现操作形式化的问题。〔14〕换句话而言，上海的“政社合作”模式虽然依托强大的财源基础，但这种创新模式实际上导致了基层政府规模扩大，治理结构“叠床架屋”，财政成本不断增加，即治理效能的“性价比”并不高。
　　（三）深圳的多元共治与“社会”自我调节
　　深圳社会治理创新源于自1981年以来的8次行政体制改革，一方面精简了机构和人员，另一方面也加强了政府的治理能力和调控能力，并促进了“强政府、大社会”格局的形成。〔15〕正是由于行政体制改革，以及深圳发达的市场和社会活力，深圳能够逐步推进多元共治的社会治理创新模式。通过改革创新，深圳不仅保持了政治稳定，没有削减治理能力，反而走出了一条低成本的社会治理创新之路。
　　深圳市探索社会治理创新的新途径源自于其改革开放的前沿地位与政策优势。早在2005年，深圳市就开始推动社区工作站建设，2011年深圳市建设了一批社区服务中心，到2016年已经实现了“社区中心”全覆盖，在改革放权的基础上建立了若干枢纽型组织或平台，各服务中心发挥着枢纽平台的资源整合功能。社区工作站和社区服务中心的建设使得社区的行政事务与居民自治事务分离，居民直选产生社区决议会，由居民决议会对社区建设资金的使用进行监督管理，社区决议会对社区重大事项按罗伯特议事规则进行表决〔16〕。行政事务与自治事务的分离使得社区居民能够决定社区内部事务，真正实现自我管理、自我服务，提高了社区居民的参与度，也提升了社区自治的运行效率。
　　在资金支持上，深圳市政府也积极引导社会力量参与，探索建立多渠道融资机制。早期，深圳的社会组织诞生于台资企业、港资企业。随后，深圳向香港、新加坡、日本等地学习社会治理创新经验，大力推进服务类社会组织参与社会治理创新。经过长期努力，深圳民间公益类、服务类社会组织数量大幅度提升。2013年，深圳市出现了第一家名为“社区基金会”的基金会，2014年起，深圳市做出了一系列制度安排，大力扶持“社区基金会”发展。社区基金会以非公募的方式在社区内筹措资金，理事会成员由主要捐赠人和居民代表组成，以项目化的方式开展服务，提供与居民生活密切相关的公共服务。这一方式撬动了社会资金参与社会治理，为社会治理创新提供了新的资金渠道。这一模式下，政府通过改革赋权、搭建枢纽型平台和政策资金为社会治理创新提供资源支持，社会力量也得以在政府的引导下参与社会治理创新。
　　深圳的改革探索得到了中央认可和鼓励。2019年，《中共中央国务院关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》对深圳“促进社会治理现代”提出了明确要求，要求“加强基层治理，改革创新群团组织、社会力量参与社会治理模式”，在社会治理领域“先行先范”。深圳重点培育了基层社区的多元主体自治格局，并推行了居民议事会、社区基金会、社区幸福资金等系列创新性制度安排。多元共治局面下的社会治理创新能够从社会中获得资金、人员、场地等资源支持，对政府的资源依赖程度较小，同时能够广泛调动社区居民的参与积极性，很大程度上提高社会服务尤其是基层社区服务供给的绩效，节省了政府行政治理成本，克服了行政化所导致的治理绩效缺失和激励缺失。
　　四、新发展阶段的城市社会治理创新方向
　　基于以上分析，社会治理创新在北京、上海和深圳呈现出了三种治理模式，其资源依赖或者说资源基础也有很大的区别。北京、上海、深圳在不同的现实状况的影响下选择了不同的创新路径。尽管三种模式下治理创新的资源支持主要都来自于当地政府，但依赖程度却有所不同，北京模式下治理创新对财政资源的依赖程度最高且容易导致政策“空转”出现，上海模式下社会力量参与度相较于北京有所提高，但也增加了社会治理的行政成本，需要有强大的财政资源加以支撑，资金的使用也缺乏真实有效的监督评估机制。而深圳模式则具有资源整合的优点，这不仅有效激发了社会力量参与社会治理创新，且在新发展阶段，对其他城市和地区而言，也相对更具有借鉴意义如何在保障党建引领的前提下更好发挥市场和社会活力，这不仅可能而且必要。因此，新发展阶段城市社会治理的持续创新，需要重视以下两个关键问题：
　　首先，财源问题是治理创新能否持续推进和维持的关键问题。社会治理创新离不开资源尤其是资金支持。当前我国已经进入了新发展阶段，党的十九届五中全会公报明确指出，“十四五”时期我国的经济社会发展要“以推动高质量发展为主题”。在此背景下，经济发展将由高速度增长转向高质量增长，财政收支压力增大，既有增长框架下的社会治理创新模式必然需要转换。城市决策者和政策研究者应正确认识新发展阶段的地方经济社会发展的平衡关系，合理安排好财政支出，充分利用好财政资源，撬动社会资金参与，从而改变治理创新对财政资源的高度依赖。
　　其次，更多突出“社会自我调节”和“社区自治”是经济社会发展必然规律，是社会治理创新的最终方向。社区作为城市治理的“最后一公里”，是基层治理的最小单元，社区自治已然成为了我国基层社区发展的必然趋势，对于实现社会治理创新具有十分重要的意义。推进社区自治，不仅符合法理要求，也具有现实的财政基础考虑，政策制定必须考虑城市财政的承载力。要提高社区自治能力，就要建立健全社区自治机制，拓宽多元参与渠道，减少行政色彩，避免形式化的治理创新。地方政府决策者应认识到，真正实现社区居民对内部事务的自治，引导社区居民和团体广泛参与公共事务，充分发挥社区社会组织、群众团体的积极作用，几乎是所有发展型政府都必然会走过的一条道路。即便是财力雄厚诸如北京、上海，其社会治理创新也必须转换思路，及早调整政策，否则调整成本和压力将更大。
　　参考文献（略）
　　课题资助：国家社科基金项目“基于大数据的超大城市社区公共服务设施公平配置与精准治理研究”（项目编号：18CSH005）；招商局慈善基金会、中国人口福利基金会、上海交通大学中国发展研究院“青年学者资助计划”。