地方治理视角下的城市最低生活保障筹资均等化研究

　　一、问题的提出
　　过去三十年中，伴随着市场化改革的逐步深入，我国社会救助制度经历了从极端剩余型向制度型变迁的过程，城市低保制度正是我国社会救助制度化的重要举措。城市低保，作为社会安全网的最后保障，通过政府主导的直接收入转移支付来覆盖没有被任何其他社会保护机制有效保障的最低收入人群，以保证这部分人群的基本生活需要。在本质上属于最基本的公共服务，理应成为公共服务均等化的首善之举。
　　2007年，中共十七大提出将实现公共服务均等化作为政府今后一个较长时期的工作目标。作为“公共服务均等化”的重要方面，“横向公平”长期以来是公共服务提供和公共财政分配的重要目标和价值依据，伴随着城市低保制度的创建及其实践，学术界加强了对城市低保这一最基本公共服务均等化的研究，而筹资均等化则是研究重点之一。
　　城市低保制度建立以来，各级政府在筹资均等化上已做出了巨大努力，但城市低保筹资的不公平仍广泛存在。有研究发现，2004年全国各级地级市的人均筹资水平基尼系数为0。166，中部地区最具平等性，而东部地区的平等性相对较弱。〔1〕现行城乡社会救助体系中存在地区、城乡之间平衡性差，一省内部标准也各不相同等问题。〔2〕低保筹资存在严重的地区差异，东部城市的低保标准远远高于中西部地区。〔3〕
　　各级政府的财政分担是城市低保筹资的焦点。顾昕等发现中央补助金对城市低保人均筹资发挥了很大的拉平效应，促进了低保筹资的横向公平性。〔1〕然而现有城市低保筹资制度存在纵向公平问题，部分省级财政投入有限，急需中央财政加大对地方的转移支付〔2〕。城市低保资金筹集加大了地方财政分担比例，忽视了地方财政的承受能力与保障任务。〔3〕
　　那么，什么因素造成了城市低保筹资的不均等呢？对这个问题的回答不仅在解释差异上有意义，更有助于我们寻找解决问题的创新思路。熊跃根从政治经济的角度认为，社会救助制度中存在的不平等，既是渐进改革与二元经济格局发展的后果，也是不均衡财政政策和软预算约束的结果，它进一步说明了中国社会保护机制建立与发展过程中传统理念、制度结构与政策惯性的影响张力。〔4〕尽管各地所反映的政策理念和实际推行模式很接近，但各地由于在经济发展水平、地方财政、社会环境和地方治理方面的差异而在具体制度安排和治理效果上体现出地区差异。〔4〕在政策实施上，地方民政部门掌握着低保对象或贫困的解释权，因此，地方财政的实力或变化就对低保政策的落实带来了实际影响。地方政府能力（尤其是财政能力）、国有企业商业环境、市场机会、工人结社、中央地方关系类型有助于解释不同地方政府的城市福利政策的差异。〔5〕
　　二、研究方法
　　基尼系数是已广泛应用的测度不平等的方法，它与洛伦茨曲线形成很好的对应，反映了绝对公平线（对角线）和洛伦茨曲线之间的区域与对角线下方的科尔姆三角区域面积的比率。〔6〕经济学家们通过分解不平等来获取更多信息，其中最主要的分解方法就是对不平等指标的要素分解和子群分解。
　　以往研究发现，基尼系数可以很好地进行要素分解，但基尼系数的子群分解结果包括了组内贡献、组间贡献和重叠项，重叠项的存在是由于子群间的收入重叠引起的。很多学者认为重叠项提供了有意义的发现，表示了子群之间收入重叠部分对总体不平等的影响。根据研究需要，本文将分别应用基尼系数的要素分解和子群分析来分析城市低保人均筹资水平不平等之根源所在。
　　本文数据来自《中国民政统计年鉴》（20042014）及相应年份的《中国区域经济年鉴》，这些数据提供了来源可靠的地级市和省级城市低保及相关的人口、经济发展、财政收支等统计资料，有助于我们实证地回答：我国城市低保人均筹资水平是否存在着地区差异；各级政府的财政投入对城市低保人均筹资的横向公平存在何种影响；地区差异、经济发展水平、地方政府财政能力、城市低保政策实施等因素分别对城市低保人均筹资均等化产生何种影响。
　　本文所指的“全国地级市”包括除北京、上海、天津和重庆直辖市辖区之外的所有地级城市（地区）。本文采取这种界定的理由有二：首先，直辖市实施直辖市直接管理区、县的行政管理体制，缺乏地级市这一行政管理层级，而本文以地级市为主要分析单位，在这个意义上直辖市属于数据缺失的情况；第二，直辖市拥有相对发达的社会经济发展水平，且在包括城市最低生活保障在内的一系列行政管理制度上与其他省自治区具有很大差异，这也间接导致了直辖市与其他省自治区的不可比性。
　　三、城市低保筹资水平及其横向公平：20032013
　　1998年我国实施城市最低生活保障制度以来，城市低保筹资无论在筹资水平还是筹资均等化上都实现了巨大发展（下页表1）。全国城市低保人均筹资水平稳步上升，从2003年的708元增长至2013年的2524元。同期，城市低保在筹资均等化上有很大进步，城市低保人均筹资基尼系数从2003年的0。204下降到2008年的0。140，20092013年城市低保人均筹资水平的基尼系数转为上升，从2009年的0。242上升至2013年的0。293。简言之，20032013年，城市低保筹资水平的不平等程度经历了先下降后增长的变化，并逐步超出同期城镇居民人均年可支配收入的不平等程度。
　　然而，城市低保筹资的横向公平性仍未达到公共服务均等化的应然目标，从2003年至2013年，城市低保人均筹资水平的基尼系数远大于相应的城镇居民人均可支配收入的基尼系数。2013年城市低保人均筹资水平的不平等程度达到0。293，而城镇居民人均可支配收入的基尼系数仅为0。125，前者远大于后者，这表明城市低保筹资的横向公平性仍然难以得到保障，因而中央政府应该考虑纳入更进一步的筹资公平性政策以促进城市低保的持续发展。
　　我们通过低保筹资标准和覆盖率这两个变量来考察不同地级市在城市低保政策执行上的差异。图1呈现了2004至2013年我国城市低保筹资标准、平均支出水平的变化，也提供了城市低保覆盖人口规模的跨时间变化趋势。
　　在预算约束的条件下，提高人均筹资标准与覆盖率是地方政府落实城市低保政策的竞争性目标，也就是说，地方政府必须在扩大低保覆盖率和提高低保筹资标准这两大竞争性目标中选择适当的政策组合。一方面，从2004至2013年，城市低保人均筹资标准基本上呈现逐年递增的态势。2004年，城市低保人均筹资水平仅为152元，城市低保平均支出水平为65元，而2013年的低保筹资标准和平均支出水平已经分别高达373。3元和264。2元。另一方面，城市低保覆盖面同期则经历了扩张收缩的变化。从2004至2009年，城市低保覆盖人口规模从2205万人上升至2345。6万人，但这一比例在接下来的四年中持续收缩，2013年城市低保覆盖人口还低于2003年的规模，仅为2064。2万人。上述数据显示，地级市政府在过去十年中在提高低保筹资标准上做了大量工作，但低保覆盖面没有太大变化。
　　四、城市低保筹资水平的横向公平：要素分解
　　中国城市低保采取各级政府财政分担的筹资制度。表2反映了从2003年至2013年城市低保筹资中来自各级财政的投入规模及其份额。中央财政始终在城市低保筹资体系中居于主导地位，这表现在两个方面：一是中央财政筹资份额在十年间基本保持了60及以上的比例；二是中央财政筹资在这十年中增长了4。73倍，其增长速度超过整个城市低保筹资规模3。8的增长，构成城市低保筹资增长的74。10。
　　县级及以下财政是第二筹资大户，2003年约20的城市低保资金来自县级及以下财政。同时，县级财政投入在十年间增长了2。53倍。省市两级财政的筹资贡献相对较低。省级财政筹资占城市低保筹资总额的一成，地级财政筹资比例更低，约为7，且省市两级财政投入在过去十年间的增长率相对较低，分别增长了2。53倍和1。97倍。
　　上文分析了现有制度下各级财政对城市低保筹资的相对贡献，那么，来自不同级别的财政投入对城市低保人均筹资横向公平性有何影响？分析结果显示（表3）：2003年县级财政投入对城市低保人均筹资水平不平等的贡献度最高。县级政府筹资比例为24。6，其基尼系数为0。504，而县级财政投入每增加1，城市低保人均筹资的总基尼系数相应地增加0。255；2013年，县级政府筹资比例下降到14。8，基尼系数下降为0。419，县级财政投入1的增加却导致了总基尼系数0。142的减少，成为拉平筹资不平等的动力。
　　中央财政投入对城市低保人均筹资发挥了“拉平效应”。2003年，中央财政投入每增加1，城市低保人均筹资水平的总基尼系数相应地下降0。632；2013年，中央财政投入的“拉平效应”却弱化了，中央财政投入增加1引起总基尼系数相应地上升0。135。从2003年至2013年，省级及以下政府筹资的不平等程度非常高（约为0。55），而中央财政投入通过转移支付总体上促成了城市低保筹资的均等化，并进而为城市低保均等化提供了有力保障。从2003至2013年，省市两级财政投入略有降低，且没有发挥“拉平效应”。2003年，省、市两级财政投入每增加1，总基尼系数分别增加0。278和0。055，而这一增量在2013年只有0。003和0。005。
　　五、城市低保筹资水平的横向公平：分组分解
　　下文将分别考察地区、经济发展、财政能力和政策执行四方面因素对全国地级市城市低保人均筹资水平公平性的影响。具体来说，我们分别选取地区、人均GDP、人均财政支出、低保筹资标准四个变量来代表地区、经济发展、财政能力和政策执行，并对后四个变量进行三分组的处理，这样，这四个变量的取值从高到低被相应地赋值为高、中、低三个组。然后我们再对城市低保人均筹资水平的基尼系数进行三分组的Pyatt分解。此外，为了恰当地评价城市低保筹资水平的横向公平性，我们还将相应年份全国地级市的城镇居民人均可支配收入进行了不平等分解，并与前者进行了比较。
　　（一）城市低保筹资水平的地区差异
　　我们首先回顾20032013年间全国地级市城市低保筹资水平的地区差异及其变化（表4）。城市低保人均筹资水平存在较大的地区差异，然而，各地区间的不平等程度在十年间发生了很大变化。2003年东部地区城市低保筹资水平最不平等，西部地区次之，中部地区最具平等性；2013年西部地区最不平等，中部次之，东部地区最平等。从2003至2013年，东部地区的城市低保人均筹资水平基尼系数都有所下降，由2003年的0。274降低至2007年的0。235；中西部地区的基尼系数都大幅提升，西部地区的基尼系数从2003年的0。157上升至2013年的0。331，中部地区基尼系数则从0。119增长为0。291。东中西三个地区城市低保人均筹资水平的不平等程度在所有年份都高于城镇居民人均可支配收入的不平等程度，表明城市低保筹资不平等无助于促进区域间的经济平等。
　　值得注意的是，城市低保人均筹资水平地区分解的组间部分（地区之间的差异）只构成总基尼系数的15。0537。81，且其贡献从2003年至2013年大幅降低。这表明，地区间差异对地级市城市低保筹资水平横向公平性的影响并不很大且这种影响在持续弱化。与此同时，组内差异对不平等的贡献在强化，这表明东中西三大地区内部的筹资不平等有上升趋势，而重叠部分对筹资不平等的贡献提高得最多，表明城市低保筹资的跨组差别也在逐渐扩大。
　　（二）经济发展
　　对城市低保人均筹资水平的基尼系数进行人均GDP三分组分解发现（表5）：2003年，人均GDP解释了总基尼系数的40左右。高人均GDP的地级市中，城市低保人均筹资水平的不平等程度最高，其次是人均GDP低的地级市，最后是人均GDP中等的地级市。2013年，人均GDP仅仅解释了总基尼系数的16。8，而组内部分和重叠部分对城市低保人均筹资水平不平等的贡献更大。从2003年至2013年，高人均GDP的地级市的筹资不平等没有明显变化，中人均GDP的地级市的不平等程度由0。126提升至0。336，成为筹资最不平等组，低人均GDP的地级市的筹资不平等也由0。168上升至0。290。简言之，经济发展水平中等的地级市间低保筹资水平差异最大。
　　然而不容忽视的是，这三组地级市的城市低保人均筹资水平的基尼系数都高于城镇居民人均可支配收入的基尼系数。这表明，作为中国政府城市扶贫的主要手段，城市低保在筹资实施中并没有很好地落实基本公共服务均等化的指导思想。在过去五年中，仅有人均GDP高地级市的城市低保筹资水平的不平等程度不变，人均GDP低、中两组地级市的城市低保人均筹资水平的基尼系数分别上升了0。210、0。122。
　　（三）财政能力
　　在政策实践中，城市最低生活保障的筹资主要是通过财政手段实施的，《城市居民最低生活保障条例》明确规定城市低保所需资金“由地方人民政府纳入财政预算，纳入社会救济专项资金支出项目，专项管理，专款专用。”本文选取人均财政支出水平来反映地方政府的财政能力，是因为，相比财政收入，财政支出更反映一个地方政府实际的财政预算约束。
　　城市低保人均筹资水平的不平等在很大程度上是人均财政支出的差异造成的（表6）。2003年人均财政支出高中低三组之间的差异贡献了总基尼系数的43。43，而这一贡献率在2013年降低为16。31。从2003年至2013年，高人均财政支出地级市的基尼系数最高，低人均财政支出地级市次之，中等人均财政支出地级市的基尼系数最低。高人均财政支出组的基尼系数从2003年的0。224上升为2013年的0。336，而中、低人均财政支出组的基尼系数也有较大幅度增长，2013年三组地级市之间的基尼系数差距变小。此外，人均财政支出高中低三组地级市的城市低保人均筹资水平的基尼系数在20032013年均高于城镇居民人均可支配收入的基尼系数。这也表明，人均财政支出水平的提高未能有效促成城市低保人均筹资水平的均等化。
　　（四）政策执行：低保筹资标准
　　政策执行是低保筹资制度建设的核心方面，而筹资标准是城市低保的首要标准〔7〕。这部分将考察低保筹资标准对筹资水平横向公平性的影响（表7）。分析结果显示，2003年，筹资标准高中低三组的组间差异解释了60以上的基尼系数，而2013年解释了将近80的筹资不平等。比较筹资标准高中低三组地级市的基尼系数及其变化，我们发现：高标准组的基尼系数在2003年最高，但其基尼系数在2013年大幅下降；中等标准组的基尼系数也略有下降；而低标准组的基尼系数在2003年仅为0。126，2013年该组地级市的基尼系数上升为0。382，远远超过高标准组和中等标准组。此外，筹资标准高中低三组地级市的城市低保人均筹资水平的不平等程度始终高于城镇居民人均年可支配收入的不平等程度。这表明，筹资标准的提高有助于促进城市低保人均筹资实现横向公平。
　　六、结论：以筹资公平来促进城市低保的均等化
　　作为市场经济条件下最基本的社会保护制度，城市低保的有效实施意义重大。作为最基本的社会性公共产品，城市低保属于基本公共服务，理应成为均等化的首善之举，即所有城市居民只要符合低保资格，不论其居住地的差异，都应该获得大体均等的最低生活保障。而筹资公平则是城市低保均等化得以实现的必要前提。从实证意义上来讲，城市低保筹资公平的基本线应该是城市低保人均筹资的不平等不高于城镇居民人均可支配收入的不平等。
　　从前文分析中我们发现，从2003至2013年，全国地级市城市低保人均筹资水平稳步上升，且筹资不平等程度呈先下降后上升的趋势，并始终高于同期城镇居民人均年可支配收入的不平等程度。
　　从各级政府筹资的角度来看，从2003至2013年，现有城市低保筹资体系中，中央财政贡献度最高，负担了6070左右的城市低保资金，然而其早期的“拉平效应”已经消失；省市两级财政共同筹措了不到20的城市低保资金，并且其筹资份额仍在降低，省市两级财政并未发挥其应该发挥的“拉平效应”，反而成为推动城市低保筹资不平等的动力；县级财政负担了2015左右，其筹资增长速度较快，在2013年县级财政是引起城市低保筹资横向公平性的主要因素。
　　从筹资的横向不平等来看（图1），过去五年中，东中西部三大地区之间筹资水平的差异已经不成为制约城市低保均等化的主要因素，地区之间的差异对全国地级市城市低保人均筹资水平基尼系数的解释力有限且持续下降。值得注意的是，不同地级市之间在财政能力、经济发展水平和政策执行上的差异成为城市低保人均筹资水平不平等的主要根源。
　　我们发现，人均GDP贡献了40左右的城市低保人均筹资不平等，经济发达地级市中城市低保筹资不平等程度最高，经济发展水平低地级市次之，而中等发展水平地级市最具公平性，这种影响的解释力从2003至2013年持续发挥作用；人均财政支出对城市低保人均筹资不平等的贡献度更高，解释了40左右的总基尼系数；城市低保筹资标准在2003年解释了超过60的地级市城市低保人均筹资不平等，2013年解释了80的基尼系数，且筹资标准的提高有助于促进城市低保人均筹资实现横向公平。基于此，我们认为城市低保筹资体系仍需在如下方面加以完善：
　　第一，推行事财责匹配、体现横向公平原则的各级财政分担制度。要进一步规范化中央财政的筹资比例，中央财政承担70的筹资份额符合其财政能力，应该加以制度化，继续强化中央补助金在分配上的“拉平效应”；适当提高省市两级财政的筹资比例，尤其是要强化省市两级财政资金在分配上的“拉平效应”；保持县级财政20的筹资比例，以确保地方政府对城市低保有效落实的重视。
　　第二，建立综合地方经济发展水平和财政能力的城市低保财政转移支付制度。现有城市低保筹资中财政转移支付过于重视东中西部的地域差异，对中西部地区实施一刀切性质的财政转移支付，而忽视特定城市经济发展水平和地方政府财政能力上的差异，这导致东部经济落后地区筹资能力不足，而中西部经济发达地区人均筹资水平则较高的状况，客观上加大了城市低保筹资的横向不公平。
　　第三，建立全国或省级层面的城市低保信息库，以加强城市低保筹资与政策实施环节的统筹。当前城市低保在落实上缺乏筹资、低保需求、政策力度的有效统筹，筹资标准和覆盖率类似的城市之间人均筹资水平也存在很大差异，远远没有实现横向公平的应然目标。但筹资标准和覆盖率的提高都有效地促进了城市低保人均筹资的横向公平。
　　参考文献：
　　〔1〕顾昕，范酉庆，高梦滔。中国城乡社会救助筹资、给付水平的横向公平性〔J〕。国家行政学院学报，2007（1）：2832
　　〔2〕王齐彦。中国城乡社会救助体系建设研究〔M〕。北京：人民出版社，2009
　　〔3〕于洪。社会保障筹资机制研究〔M〕。上海：上海人民出版社，2008。
　　〔4〕熊跃根。社会政策：理论与分析方法〔M〕。北京：中国人民大学出版社，2009。
　　〔5〕WilliamHurst。TheChineseWorkerafterSocialism〔M〕。Cambriage，NewYork，Melbourne，CapeTown，Singapore，SaoPaulo，Delh：CambriageUniversityPress，2009。
　　〔6〕（印度）阿马蒂亚森。论经济不平等不平等之再考察〔M〕。北京：社会科学文献出版社，2006
　　〔7〕李春根，夏珺。中国城市最低生活保障标准：变化轨迹和现实考量基于20032013年31个省域城市低保数据的聚类分析〔J〕。中国行政管理，2014〔12〕：9094。