当代中国国家治理模式及改革

　　今年是非常值得纪念的中国改革开放40周年。如果从国家治理变革角度观察和思索的话，中国改革开放的历史征程发端于1978年召开的党的十一届三中全会，在之后长期坚持经济优先的发展过程中，中国出现了“经济国家”宏观政策背景下的国家治理模式。在改革开放推进三十多年后的2013年，党的十八届三中全会明确全面深化改革的总目标为“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。在2017年党的十九大以及2018年党的十九届三中全会上，确立了以中国共产党为中心的国家治理体系和国家治理结构。
　　从以上一系列变化巨大的改革活动中我们可以观察到，中国正以强烈的国家自觉，尝试进行国家治理现代化变革。国家治理这一概念兼顾了转型社会国家的主导作用和治理理念所强调的社会诉求，同时实践过程中国家治理可表现为一个结构性的动态均衡调试的过程。从时至今日仍在持续的改革活动来看，当前中国国家治理现代化改革的实质意义在于对改革开放以来的“经济国家”国家治理模式进行较为全面的修正。
　　改革开放以来的中国国家治理总体特征
　　从总体来看，党的十一届三中全会使中国实现了向经济发展政策的基本转型，从而建立了改革开放以来的“经济国家”国家治理模式，使中国迈向了实现工业化、现代化发展的“经济国家”历史阶段。这一阶段的总体特征主要表现为：一是改革开放政策的实施，改革了以往的计划经济管理方式，积极和全面地引入了市场原理和竞争原理；二是采取和缓的国家统治方式，改革以往的一元化领导模式，开始强调法治和民主在国家治理中的作用；三是由此出现了最大动员型的国家和社会关系，最大限度地动员政府（中央政府，特别是地方政府）、社会（包括传统的企事业单位在内的社会组织）、个人（公共部门和社会的广大成员），参与到了经济发展大潮之中。
　　与本文关于国家治理模式的探讨相关，这里需要注意的是，由于这些转变都是在从计划经济体制向市场经济体制转型过程中发生的，因此，对政府及其成员的动员则显得更为重要。同时，这一改革开放早期就已基本确定的国家治理模式保持了长久持续的态势，这也是一个重要特点。在此，需要进一步回答改革开放以来的中国国家治理模式的基本结构具有哪些特点的问题。以下主要从“双重的组织结构”、“双重的价值结构”、“双重的效率结构”等方面进行探讨。
　　改革开放以来的中国国家治理模式
　　（一）“双重”的组织结构
　　中国国家治理模式特征中最具国别区分意义的内容，应该是中国独特的政治结构即中国长期形成的与“国体”和“政体”二分论紧密联系的党政体制，也就是执政党国家体制。
　　在一般意义上，人们多认为，作为中国唯一执政党的中国共产党全面覆盖中国政治、国家以及社会整体。与此理解不同，正如“国体”和“政体”二分论这一表述所展现的那样，经过改革开放以来的国家治理改革，呈现出“党”和“国”的区分态势。中国保持了“党”的重大政策决策权、干部管理人事权、整合意识形态的思想权、军队领导权等中国国家治理特征，但同时作为国家重要实体的政府，也就是中国的国家具体表现为多个国家机关构成的国家体成为了对外具有代表性和对内具有合法性的基本载体。而一般认为对整个中国实施领导权的“党”的组织，并没有被包含在这一系列的国家机关之中。因此，改革开放以来的国家治理模式，还是将“党”与“国”（国家）加以区别开来，而这也正是这一中国国家治理模式具有象征意义的关键特征所在。
　　在中国国家治理结构的变迁中，党仍然在中国的国家治理结构中处于领导或优越地位中国的公共治理结构是一种“以党领政”的治理结构。与同级政府相较，党委处于权力核心。同时，在很多没有政府组织的社会领域，党组织承担着公共治理的责任。改革开放以来的中国国家治理模式最为显著的功用在于，通过实现向经济国家政策转型，在长期坚持这一绝对政策目标的前提下，中国出现了对包括“国家”在内的所有政治、社会主体的最大动员。这些，可能正是在经济国家发展阶段中，国家治理模式所具有的党和国家双重组织结构的最大功用所在。
　　（二）“双重”的价值结构
　　改革开放以来的中国国家治理模式是建构在改革开放前的国家治理模式基础之上的。在改革开放以来的国家治理模式的建构过程中，仍延续了以党的领导为主要构成要件的社会主义国家的国家基本属性，强调“党”、“国家”、“集体”等绝对至上的价值观被保留，“忠诚”“无私”等伦理规范仍然是对进入公共部门的成员的最高要求。改革开放以来，符合这些制度化了的价值或伦理规范的公共部门成员的行为方式被作为“典型”或“模范”长期宣传褒扬，确实使其构成了中国国家治理模式中的价值结构的一端。
　　改革开放以来的中国国家治理模式中还存在不同以往的“另类”价值结构，从而构成了我们在这里需要深入思考的“双重”的价值结构。这一另类的价值结构，应该说与上述突出“无私”、“奉献”、“精神”的价值结构不同，即在推崇精神激励的同时，还承认“权力”、“权利”、“利益”、“物质”的激励功用。这实际上是一种将职务、晋升、荣誉、金钱、待遇等个人具体利益作为诱因，与改革绩效、经济发展绩效等对组织的贡献相关联的公共部门人事管理机制或激励逻辑。
　　这一利益诱因与组织贡献相关联的机制所体现的价值结构，实际构成了改革开放以来的中国国家治理模式中价值结构的另一端。其最大功用无疑在于，在中国经济社会发展水平较为低下和可用于经济发展的资源缺乏的中国现代化建设初始条件下，通过对相对较为丰富和较为卓越的公共部门人力资源的有效动员，不仅促动中国出现了最大动员型的现代化发展模式，同时也使得改革开放以来的国家治理模式成为了投入和产出表现较好的效率型发展体制。
　　（三）“双重”的效率结构
　　首先，改革开放以来的中国国家治理模式，并非是打碎改革开放之前的国家治理模式而全新建构起来的。这也就是改革开放以来的中国国家治理模式所具有的低成本性特征和低风险性特征。而对于在不对过去的国家治理模式进行根本性重构前提下的经济发展和繁荣，我们应该认同其确实存在效率结构，或者已经构成了中国国家治理模式的效率结构。改革开放以来的国家治理模式的形成本身更多地还需要在中国国家治理的历史路径依赖中寻找其发展踪迹。
　　同时，改革开放以来的中国国家治理模式实质上并没有根本性地放弃之前“举国体制”的国家治理政策手段。在中国的“经济国家”建构和创造经济繁荣的发展过程中，“举国体制”确实发挥了与之前不同意义上的“效率”功效。这一国家治理模式所爆发出的经济学意义上的效率特征主要是：最大限度地有效运用现有有限的资金资源、人力资源、知识资源等，创出了最多的产出，成功实现了党政体制护持条件下的经济发展。其最终的结果，还表现为在中国出现了显著的个体或集团利益的形成或固化。而如何撬动业已形成的既得利益层，进一步全面深化改革，又成为了当下中国国家治理现代化改革的课题。
　　国家治理现代化改革
　　首先，从行政学机械的效率观角度观察，改革开放以来的中国国家治理模式中“双重”的组织结构所体现的党政体制的变迁，其具有的最大动员型特征确实使这一模式在促进中国的效率型发展上具有了“效率”功能，并使得中国这一时期的改革具有了“渐进式”的特点。
　　改革开放以来的中国国家治理模式具有的最大功用，在于中国经济发展这一国家目标实现的最大化，对此，我们无论作出怎样的积极评价都显得不为过。不过，从中国的国家治理的发展而言，该体制下中国国家治理模式“双重”结构中内在的问题，如国家治理的混乱、无责任的管理体制、改革难以向深层次推进等，也确实比较明显，并成为了当前中国国家治理现代化改革首先需要面对并努力破解的课题。同样，与此相关联，“双重”结构中也内含了法治国家建设不彻底、公共性缺失、公众利益受损等破坏社会建设和高社会成本的问题。而最显著的就是改革开放以来与中国的长期高速经济发展共生的环境问题、腐败问题和收入差距问题这三大最为深刻的政策课题。
　　“新时代”语境下的中国国家治理变革
　　综上可以得出这样一个结论：显得比较成熟和稳定的改革开放以来的中国国家治理模式，虽然是在对改革开放之前的国家治理模式进行调试的基础上加以建构，而且在政策目标的实现和经济发展绩效层面产出了巨大成就的比较成功的模式，但从当前中国进行的国家治理现代化改革来看，还不是中国最终完全确立的国家治理模式。因此，我们或许可以说中国还处在不断向稳定且可持续的国家治理模式的最终建构方向的发展变化之中。这可能也是中国当前推进被称为“第五个现代化”的国家治理现代化改革的终极目标和实际动机所在。
　　如果这一判断妥当的话，那么中国国家治理现代化改革的发展，应该从现今中国公共政策层面的宏观结构和目标角度加以展望。可以说，在改革开放以来的国家治理模式作用之下，中国基本上完成了之前预先设定的“经济国家”政策目标。进入21世纪之后，已经逐步实现了向“福利国家”政策的转换，并且确实达到了一定的政策功效。从“福利国家”政策所具有的政策特性来看，其有效实现主要取决于国家治理层面三个公共政策过程环节或功能实现的最大化：即相关公共政策的平准化设计、政策制定和实施的公正性体现以及政治控制的有效达成。为此，中国目前进行的国家治理现代化改革更需要推进以下五个方面的国家治理体系建构，即新中央集权架构、制度性分权政府体系、国民权利保障体系、法治体系、政治责任体系的建构。
　　中国的“国家治理体系和治理能力的现代化”改革，无疑会触及或已经涉及法治国家建设和民主国家建设的课题。党的十九大报告重点揭示出了当前和今后中国的主要社会矛盾，即“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。这里所说的人民的“美好生活需要”，报告明确指向的是“在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求”。无论是中国明晰化了的国家发展目标，还是国家精英认知的中国主要社会矛盾以及今后需要积极回应的人民“在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求”，现在看来改革发展任务都异常艰巨。而这些表明中国进入“新时代”的国家发展特征，也确实部分体现在了当下推动的国家治理现代化改革之中。因此，我们可以说中国深入推进的国家治理现代化改革，在一定程度上是在通过国家治理变革，来努力确立有效实现“新时代”国家发展目标的国家治理体系和治理结构，并且还在努力给出一个社会主义国家成功解决国家治理发展课题的中国方案。
　　总之，通过以上讨论我们可以发现，从党的十八大以来持续推进的中国国家治理现代化改革的表征来看，这一改革政策实施的结果主要表现为对前述“双重”的组织结构、价值结构、生存结构等有较大幅度的修正，这势必对“双重”的效率结构产生影响。因此，我们可以说，当前中国国家治理现代化改革的实质意义和意涵，可能在于对改革开放以来形成的国家治理模式实施的较为全面的修正。而这一修正，既是为了实现当下中国设定的国家目标而进行的改革路径选择，也是为了克服改革开放以来的国家治理模式内在的部分课题而推进的国家治理机制的改革，更是国家治理结构的变动乃至范式转换这些，都是我们观察或评价中国国家治理现代化改革的前提要素。
　　中国的国家治理变革不是孤立的现象，从全球规模的行政改革运动发展变化而言，中国的国家治理变革与其他国家改革活动具有共性，具有世界意义。同时，与改革开放实践的密切联动，验证了“国家治理”概念的有用性。中国等国的相关改革实践确实拓宽了我们关于治理问题的思考，也扩展了一般意义上的“治理”概念的内涵和外延。最后，从当前中国的国家治理变革状况来看，中国最终确立了较为系统完整的以中国共产党为中心的国家治理形态。这是当前形成的最具国别区分意义的中国国家治理形态的基本特点和最大特色。