刘尚希：财政改革四十年的深层逻辑

　　财政是国家治理的基础和重要支柱。回顾40年改革长路，是什么在推动中国财政改革？其深层逻辑又是什么？我们发现，防范和化解公共风险是财政改革的原动力。改革开放以来，“家贫国穷”的风险倒逼让利放权，“机会不均”的风险推动完善国家治理，风险全球化凸显大国财政作用，我国财政改革实质上都是遵循公共风险变化的逻辑而推进的。这一点需要我们高度重视和把握。
　　观察财政改革，最重要的是要突破部门思维。财政从来都是国家治理的基础与重要支柱。从历史来看，它既是改革的对象，也是各项改革的保障，国家治理在不同历史阶段的任何“破”与“立”，本质上是利益与风险的分配，最终都会归结为根植于社会共同体的财政改革。
　　财政改革走过了40年，放在历史长河中，这只是一个瞬间，而在中国改革开放的历史坐标中，呈现出浓墨重彩的改革画卷。回顾40年改革长路，是什么在推动中国财政改革？其深层逻辑又是什么？我们发现，从过去到现在，这一问题根本上可以归结为一点，那就是公共风险的变化。财政改革往往不是在先见之明的制度设计基础上进行的，而是在公共风险暴露与加剧时，不得不做出的选择。改革开放之所以取得巨大成功，就在于我们找到了一条适合国情的独特发展道路，而财政改革之所以在国家改革开放与发展中发挥了基础性和突破性的作用，就在于比较准确地把握了公共风险的变化，从而适时地牵引和支撑了国家的改革开放与发展。
　　防范和化解公共风险是财政改革的原动力。从历史上看，制度变迁无一不是公共风险与危机推动的结果，而制度变迁的突破口常常是在财政。改革开放以来，我国财政改革实质上都是遵循公共风险变化的逻辑而推进的，其变化的脉络是从“家贫国穷”的风险到“机会不均”的风险，再到全球公共风险，这也是我国主要公共风险的昨天、今天和明天。
　　1“家贫国穷”的风险倒逼让利放权
　　在改革开放初期，我们面对的最大公共风险就是缺食少衣。在这种背景下，财政的使命就是放权让利，调动一切积极因素搞经济建设，这时期的财政是以经济建设为中心的“建设财政”和“公共财政”，追求效率与增长，努力做大蛋糕。
　　其一，贫穷落后是改革开放初期面临的头号公共风险。改革也是一场革命，由于触动思想观念、权力分配与利益格局，改革的阻力是不难想见的。从某种意义上说，只有在公共风险的压力之下，才会形成最大共识，进而迸发出改革的巨大动力。上世纪70年代末期，我国面临着经济凋敝、科技落后、人民贫困的严峻局面。可以说，化解贫困落后的公共风险，是撬动中国改革开放最大的动力。
　　其二，财政让利放权率先打破高度集中的计划经济体制。党的十一届三中全会作出了把全党工作的着重点转移到社会主义现代化建设上来的重大战略决策。鉴于国民经济的重大比例失调问题，中央提出必须在前两年经济恢复工作取得重大进展的基础上，集中三年左右的时间搞好整个国民经济的调整工作，并要求财政先行一步，让利放权，以财政改革促进国民经济调整。一方面，缩短基本建设战线，重点增加对农业、轻工业、能源与交通运输建设的投资，保持物价稳定，缓解国民经济比例失调问题。另一方面，支持农产品提价，实行农业大包干，增加农民收入；同时，按照分级包干制划分中央与地方财政收支范围，对国有企业实行企业基金制度和利润留成，调动地方政府和国有企业的积极性。这一时期，通过财政改革先行，扩大了地方政府和国有企业财权，形成了初步适用于引进外资的税收制度，实行了基本建设投资领域的“拨改贷”，在行政事业单位试行“预算包干”，在高度集中的计划经济体制下打开了一个缺口，经济活力增强，改革发展的积极性高涨，为经济领域各项改革的推进奠定了初步基础。
　　其三，财政分权改革为市场微观基础重塑奠基铺路。解决短缺问题的根本途径是解放和发展社会生产力，提升经济运行效率，走向市场化无疑是唯一出路。但这也经历了一个艰难的思想解放和实践探索过程，历经10余年才真正确立了“社会主义市场经济”地位和明确了经济体制改革的方向。这也是财政放权走向财政分权的过程。
　　党的十二届三中全会提出，改革是为了建立充满生机的社会主义经济体制，增强企业活力是经济体制改革的中心环节。这一时期，各方面改革都是围绕“增强企业活力”展开的，“利改税”则是增强企业活力、确立企业主体地位的关键一步。利改税，即把国有企业向国家上缴利润改为缴纳税金，税后利润全部留归企业。从税收的角度来规范国家和企业分配关系，意味着政府放权开始走向主体分权，包括经济分权和行政分权。
　　党的十四大报告明确提出建立社会主义市场经济体制的改革目标。在新的条件下，财政改革的任务就是要为市场化改革奠基铺路。一是通过分税制改革，形成了相对稳定和规范的中央与地方财政分配关系，为企业转变为自主决策、自负盈亏、自我发展和自我管理的市场主体创造了体制条件。二是按照统一税法、公平税负、简化税制等原则，建立了以增值税和营业税为主体的税收制度，通过开征消费税、改革农业税等，初步形成了更有利于市场平等竞争要求的税收制度。三是按照“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的目标，推进国有企业建立现代企业制度，初步理顺了国家所有权与企业财产权之间的关系。四是颁布实施了《中华人民共和国预算法》，把政府预算初步纳入了法制化的轨道。财政分权改革为市场机制的形成和有效运转提供了基本支撑。
　　综合来看，市场化改革重塑了计划经济体制下风险与收益的分配，让居民、企业和地方政府都成为利益主体和风险主体，资源配置优化，经济效率提高，经济蛋糕做大，人民生活改善。这从整体上降低了“家贫国穷”的公共风险。围绕市场化的财政分权改革，为多元主体尤其是市场主体的形成提供了前提。与市场化改革相适应，财政也从“建设财政”转向“公共财政”，财政向市场分权、向地方分权的改革，推动了政府与市场关系的构建。
　　2“机会不均”的风险推动完善国家治理
　　时间进入到21世纪初期，“家贫国穷”的公共风险已基本消除了，我们国家的综合实力、财政实力大大增强。但新的公共风险愈益凸显出来，各类经济社会主体“机会不均”的问题日益突出，各类主体之间的权利也迫切需要界定和规范。这就必须针对这些问题进行改革，完善国家治理体系，提升国家治理能力，实现国家治理现代化，完善和发展中国特色社会主义制度。在新的历史条件下，财政也从“公共财政”转向了“现代财政”，将通过治理改革建立现代财政制度。这也意味着财政改革从“放权”“分权”走向“治权”。这个过程是叠加的、继起的，也是渐进的。
　　其一，突破“所有制财政”。经济主体多元化是市场化改革的成果，维护这个成果要靠财政来实现，即打破计划经济体制下长期基于不同所有制而实行不同政策、给予不同待遇的“所有制财政”逻辑。市场经济要求的是平等竞争、权利平等，财政就要力求“一碗水端平”。一方面，统一税制，不因所有制不同而税制不同；另一方面，不断硬化国企预算约束，切断“财政脐带”，支持政策上对国企、民企和外企一视同仁。
　　其二，融合“城市财政”和“农村财政”。过去计划经济体制下的工业化是建立在城乡分治、工农业产品价格剪刀差基础之上的。与此对应的财政也就分为城乡二元财政，城乡居民按照户籍而给予不同的财政待遇。在改革开放尤其是市场化改革过程中，这种二元状态一点一点被突破。自从本世纪初提出“让公共财政的阳光普照农村”“基本公共服务均等化”，二元财政结构开始走向城乡一体化，以财政平等推动城乡平等。
　　其三，从单纯的“经济财政”扩展到“民生财政”。随着工业化和城镇化的快速推进，以农民工为主体的人口大规模流动使中国从“静态社会”快速转变为一个“动态社会”。财政改革就要从庞大农民工群体的基本权利保障入手来考虑，一系列新挑战要求财政从“地理静态”转向“人口动态”，让“公共服务找人”，而不是让“人去找公共服务”，这样让包括流动人口在内的所有人的基本权利都得到了保障。
　　其四，走向“法治财政”。随着改革的深入和社会转型的加速，公共权力如何行使也日益成为一个公共风险问题。党的十八届三中全会以来，我们提出要深化财税体制改革，建设法治财政、民生财政、稳固财政、阳光财政、效率财政，建立现代财政制度。从国际经验来看，财政是约束公权的重要制度笼子，不少国家以预算授权来约束各种公权行使的方向、领域和目标。要有效约束公权，建立法治财政，打造好财政这个制度笼子是必不可少的。
　　3风险全球化凸显大国财政作用
　　我国改革开放的四十年，伴随着经济全球化的快速推进，各种风险也在迅速全球化，全球公共风险加速形成。需要注意的是，全球风险不仅相互关联强化，并且其整体性影响也在增强。由于风险全球化及全球风险社会的逐步形成，世界各国变成了休戚与共、相互依存的“风险共同体”。为了更为有效地防范和化解全球风险，需要世界各国携起手来相互合作，增强国际协调和应对风险的能力。
　　进一步看，全球格局变化导致全球风险加剧，全球利益分配亦随着全球格局不断调整，中国的利益与安全已经不限于国境之内，发挥大国财政职能，主动参与全球风险治理和全球利益分配的形势已刻不容缓。
　　适应全球公共风险变化，财政改革在国际维度的基本方向是建立大国财政框架，增强全球影响力、协调力和示范力，通过参与全球资源配置，推动全球风险治理，均衡全球利益分配，进而化解全球公共风险，构建人类命运共同体。自上世纪80年代以来，财政在税收制度、关税、出口退税、特区政策等方面促进了两个市场、两种资源的联通，开放型经济已经形成。特别是2001年中国加入WTO之后，财政主动作为，大国财政的作用不断显现。
　　总之，我国财政改革的逻辑本质上是公共风险逻辑。公共风险涵盖了所有公共性问题在不确定性状态下变化的一种归属，公共性问题有可能演变为公共风险，成为财政改革的原动力并衍生到经济社会的各个方面。在改革开放40年的不同阶段，以公共风险为导向的财政改革经历了“放权”“分权”和“治权”三个阶段，也是财政改革的三种形态，成为若干重要改革的突破口和先行军，牵引整个改革，又为整个改革提供支撑。同时，财政改革与对外开放相互推动，参与全球治理的大国财政职能凸显，防范全球公共风险成为新时代财政改革的主题。这些问题值得我们在今后的工作中不断深入思考和研究。（作者系中国财政科学研究院院长）