邓国胜：政府统管就能“善款善用”？

　　要求13家全国性基金会把玉树地震捐款统一拨付青海省，既不合法，也不合理
　　
　　【背景】7月30日，民政部、发改委、监察部、财政部、审计署联合下发《青海玉树地震抗震救灾捐赠资金管理使用实施办法》，要求各捐赠接收机构将捐赠资金全部拨付到青海省，连同青海省接收的捐赠资金，统一纳入灾后恢复重建规划，由青海省统筹安排用于恢复重建。
　　
　　《实施办法》规定，对捐赠人有指定用途的“定向资金”，“将尊重捐赠人意愿，优先安排捐赠人定向重建项目”。对“确实无法落实”或官方认为“确需调整的”定向捐赠资金，由青海省政府提出“调整意见”，反馈捐赠接收机构，经捐赠人同意后，再调整使用。对并未指定特定用途的“非定向资金”，将由青海省政府，依据相关专项规划及包干方案统筹安排使用。
　　
　　这就意味着，募集这些善款的基金会等非政府组织，将无法独立使用募集的善款，其职能仅限于“向青海省提供捐赠资金总规模、定向资金规模及定向项目清单、非定向捐赠资金使用建议”。
　　
　　之所以如此，主要是由于青海省政府认为捐助资金过于分散，不利于统筹使用，坚持要求统一归口。但也有许多人认为，如此以来，诸如基金会等非政府组织技能将完全丧失，甚至有反对者称：“中国慈善死了。”
　　
　　上述文件要求，各类善款由政府统筹使用。这真的能保证“善款善用”吗？
　　
　　清华大学公共管理学院邓国胜博士表示，五部委联合发布的《实施办法》，不但不利于依法行政，而且不利于慈善事业的健康、可持续发展。政府应当通过建立沟通协调机制，完善灾后重建的信息平台，引导社会组织参与灾后重建。通过公开捐助信息，规范慈善资金的使用。
　　
　　邓国胜指出，《实施办法》的出发点是好的，但部分规定违背了《物权法》《公益事业捐赠法》以及《基金会管理条例》等法律、法规，与上位法相冲突。
　　
　　《实施办法》要求各基金会上缴善款，主要目的在于防止捐款投放过度集中，造成重复建设、资源浪费，希望通过统一管理提高资金的使用效率，加强监管。对此，邓国胜坦陈，实践中，这种情况确实存在。
　　
　　通过对以往社会捐助款项利用效率、效果的调查，发现确实存在部分项目资金投放过热等问题。被媒体曝光较多的受捐助对象，往往能够获得社会更多关注，而过于集中的定向捐赠，反而使善款效率明显下降，甚至个别地区的“明星项目”出现了一定程度的资源浪费。
　　
　　邓国胜认为，为了防止以上情况的发生，在投放前对社会捐助款项合理统筹，是发挥善款最大效力的有力保证。但是，“统筹”并不能简单地等同于“统缴统划”。
　　
　　按五部委上述文件，除了中国红十字会总会、中华慈善总会应把相应捐款拨付青海省红十字会和青海省慈善总会，“13个全国性基金会分别将捐赠资金拨付青海省民政厅、红十字会、慈善总会任一账户。由青海省依据国务院有关规定、相关法律法规以及本办法有关规定及时拨付实施方。“
　　
　　邓国胜认为，这13家全国性基金会属于独立私法人，其财产受法律保护。不应当通过行政命令将其接受的捐赠资金上缴青海省民政厅。而且，基金会与红十字会、慈善会享有相同的权利和义务，地位平等，并不存在附属关系。因此，这13家全国性基金会也没有义务将所筹善款“转划”到青海省红十字会或青海省慈善总会。
　　
　　基金会与捐款人之间达成的协议，不但受到法律保护，同时也将接受捐赠人的监督。如果基金会未能按照与捐赠方所签订的合同执行，而是将善款“上缴”或者“转移”到《实施办法》中的“指定账户”，这将直接改变了慈善法律关系，损害了慈善组织或捐赠人的权益，违反了合同法等国家相关法律规定。
　　
　　邓国胜认为，即使仅从统一上缴善款然后统一投放资金这一做法看，在执行层面也“有欠稳妥”。
　　
　　他指出，这种由地方政府统一收缴善款的做法，并非青海省首创，在汶川地震发生后，一些地方政府就将善款统筹，但最后的效果并不尽如人意。
　　
　　例如，某受灾省份的基金会将捐款上缴省财政厅之后，由于财政厅没有精力、能力与经验按照合同执行社会公益项目，在经过半年左右时间后，不得不将善款退回基金会，结果反而影响了灾后重建项目的进度，影响了基金会的信誉。
　　
　　可见，政府将所有基金会的善款进行集中使用和管理的做法，初衷很好，看似合理，但实际上要严格按照13家基金会所有定向捐赠的合同执行，操作难度相当大。而且，在灾后重建的过程中，专业慈善机构能够有效弥补政府重建项目的不足，特别是在软件建设方面弥补政府硬件设施的不足。从国外的经验看，捐赠资金的多元、分散使用，总体来说要效果优于政府“集中使用”。
　　
　　邓国胜建议，如果想达到加强捐赠资金管理和监督的目的，政府所扮演的角色应该从“集中使用”转变为“统筹协调”，用“引导”代替“包办”。
　　
　　不妨考虑由地方政府牵头，将各个基金会的筹款情况做统计汇总，在此基础上建立起完善的信息平台，通过类似“招标”的方式，引导各个基金会对需要接受救助的项目“认领”。这样不仅可以防止救助项目冷热不均，还可以通过充分的信息公开，有效监督资金的使用状况。