龙海波：加快推进云南沿边开放的思路与建议

　　云南沿边开放取得积极进展
　　近年来，云南省按照“立足周边、拓展东盟、开拓南亚、面向世界”的总体思路，不断深化区域合作和互利交往，目前已初步形成一个以云南为门户、周边为基础，大湄公河次区域合作和孟中印缅经济走廊建设为重点、涵盖东南亚和南亚的多层次宽领域区域性国际合作新格局。沿边开放取得积极进展，主要体现在区域大通道建设、边（跨）境经济合作区建设和边境口岸贸易三个方面。
　　国际大通道建设稳步推进
　　“七出省四出境”公路网、“八出省四出境”铁路网、“两出省三出境”水运通道建设取得显著成效。云南连接缅甸、老挝的中缅、中老光缆传输系统建成使用。与越南、缅甸、老挝、泰国等大湄公河次区域国家的电力联网、电力贸易等积极推进。中缅油气管道建成通气。口岸配套设施不断完善，与周边国家共开通了17个公路口岸，开通国际道路客货运输线路24条。
　　开放合作平台进一步拓展
　　建立起与东南亚、南亚国家较为完善的区域合作沟通机制，经贸合作、文化交流等各类平台建设积极推进。
　　开放型园区建设取得新突破。在瑞丽、畹町、河口三个国家级边境经济合作区基础上，批准设立临沧国家级边境经济合作区。与此同时，加快推进猴桥、磨憨等5个省级边境经济合作区的升级工作。边境经济合作区已基本形成集物流、仓储、特色产业为一体的开放型产业链，成为推动沿边开放的重要载体。在国家有关部委和地方政府的积极推动下，中国瑞丽缅甸木姐、中国磨憨老挝磨丁、中国河口越南老街3个跨境经济合作区和缅甸皎漂、密支那、老挝万象3个境外经济合作区建设全面推进。红河综合保税区于去年底正式获批，成为云南省首个综合保税区。泛亚金融产业中心园区建设扎实推进，沿边金融综合改革试验区建设启动。
　　口岸边境贸易及服务能力显著提升。
　　边境贸易成为增长最为显著的一种贸易方式。2013年，边境贸易完成33。3亿美元，同比增长55。1，占全省贸易总额的12。9。今年上半年继续保持强劲增长势头，边境贸易完成20。7亿美元，同比增长44。9。口岸对沿边地区经济发展的带动作用逐步增强。今年上半年，云南省口岸进出口额达83。5亿美元，同比增长100。8，已接近去年的进出口总额。边民互市贸易进口数量不断增加，商品种类呈现多元化。
　　云南沿边扩大开放的新机遇
　　当前，加快沿边扩大开放的有利条件在增多，沿边各省区参与开放也更加主动，在服务国家全方位对外开放战略和总体外交战略大局中发挥着重要作用。我国沿边地区开放型经济发展面临难得的历史机遇，但各地在抢抓机遇过程中也要找准目标和方向，不要盲目跟进、重复建设，正确把握发展机遇期，同时也要积极防范机遇背后可能出现的风险。
　　国家层面：互利合作迎来新时期
　　一是周边国家经济发展普遍较快。二是与周边国家的贸易联系也更加密切。2013年，中国与中亚五国贸易额突破500亿美元，分别是哈萨克斯坦、土库曼斯坦的第一大贸易伙伴；与东盟贸易额达到4436。1亿美元，是东盟最大的贸易伙伴。三是深入开展合作交流的愿望更加强烈。特别是我国提出“一带一路”的战略构想，引起中亚、东南亚、南亚等许多周边国家的强烈共鸣，也为在创新合作机制和开放政策上寻求突破创造了条件。
　　区域层面：主动开放拓展新平台
　　一方面，云南与东南亚、南亚国家在产业和产品上各具特色，具有很强的互补性，具备了开展双边、多边合作开发共同市场的广阔潜力，进出口产品主要涉及机电、农产品、磷化工、金属矿砂等。2013年，云南省贸易总额达258。3亿美元，同比增长22。9，高于全国15。3个百分点，在六个沿边省区中位居第一位，其中，云南省与东盟贸易额首次突破百亿美元，同比增长61，占全省贸易总额的42。2；与老挝、越南、缅甸三国贸易额为65。5亿美元，占全省贸易总额的25。4；与南亚八国贸易额为7。8亿美元，占全省贸易总额的3左右。
　　另一方面，云南也在积极融入国家“一带一路”建设和长江经济带建设，已组织专门力量完成有关前期研究报告，提出要在加快推进云南桥头堡建设、打造大湄公河次区域合作升级版、推进孟中印缅经济合作、着力提升沿边开放步伐等方面各自发挥“一带一路”建设的重要门户、区域合作高地、经济走廊和先行先试区作用。与此同时，还积极与国家相关部委沟通、会商，国家层面已相继出台了一系列方案和专项规划。省级层面也配套出台涉及综合交通、电价改革、项目落地等方面的40多个文件，调整、取消和下放282项行政审批事项，推行投资项目并联并行审批制度，不断优化投资软环境。现有的边境经济合作区、跨境经济合作区在新一轮沿边开放中继续保持活力。
　　认知层面：在重大机遇中选准切入点
　　总体来看，云南面临的机遇在于区位优势更加显著，尤其在推进海上大通道建设中战略意义重大。特别是近期提出将云南作为“一带一路”建设中连接交汇战略支点，体现了较为清晰的战略定位。打通陆上连接印度洋的战略通道，推进孟、中、印、缅、中老泰、中越等国际运输通道建设，有利于减轻对马六甲海峡通道的过度依赖，增强国家战略主动性和抗风险能力。依托大湄公河次区域经济合作，孟中印缅经济走廊、长江经济新支撑带等国家重大开放战略平台，结合云南的资源禀赋和特色产业，加大投资贸易、产业发展、能源合作和人文交流，进而推动云南沿边开放迈上新台阶。但是，也要积极统筹协调省内各方资源，防止省内各地州市之间在新一轮开放中的同质化、低水平竞争和基础设施重复建设，防范因行业产能过剩、政府性融资平台等可能引发的风险。
　　当前沿边开放存在的问题与困难
　　在抢抓沿边开放历史机遇的同时，也要充分关注新形势和新变化。云南作为西南地区沿边开放的重要省份，地缘政治特殊、区位优势重要。近些年来，美、欧、日等加大对我国周边国家的政治干预和经济援助，不断侵蚀我国在周边的利益。特别是随着美国“重返亚太”步伐加快，以其为首的西方国际社会对缅甸、越南、老挝等国的影响日益加强。受自然条件、周边环境、自身发展基础的影响，云南区域发展不平衡，投入总体不足，经贸规模总量偏小、便利化程度亟须进一步提升，整体开放水平仍处于初级阶段，还存在一些突出问题和困难。
　　“互联互通”建设进展缓慢
　　从自身发展基础看，基础设施建设仍很薄弱，交通通达能力较差。铁路发展严重滞后，云南铁路网密度和人均铁路里程综合排名位居全国倒数第2位。全省16个州市中，临沧等3个州市还没有高速公路，有6个县不通高等级公路。多年来，国家对云南交通基础设施建设支持力度不断加大，但由于受建设成本高、资本筹集难、融资贵的影响，项目建设进度推进较慢。
　　从合作沟通机制看，尚未形成常态化的有效对接机制，在具体项目环节中沟通不畅。国家层面上，缺乏较为健全的国际大通道建设领导协调机制，双边、多边协同推进互联互通工作难度较大，使得一些具体项目进展缓慢。
　　此外，周边国家交通基础设施普遍比较落后，技术水平低下、建设资金不足，部分地区政局不稳，这些因素也不利于互联互通大通道建设。我国还没有与部分周边国家签订跨境运输协定，国际大通道通而不畅的问题也较为突出。
　　经济合作区建设制约因素较多
　　一是部分沿边开放政策已不适应新形势发展的需要。已有的沿边开放政策大多延续沿海开放政策，新一轮政策普惠性较强，而现行的边境经济合作区扶持政策还缺乏相应的具体实施细则。在投资贸易、土地、财税、外事等体制机制上突破难度较大，部分边境管理政策已不适应边境地区开放发展需要。相比之下，周边国家出台的沿边地区开发开放优惠政策力度较大。有些国家还针对合作区采取特殊管理。例如，越南采取免交土地租用费、企业所得税增值税返还、关税留在沿边地区等优惠政策；缅甸将木姐海关后撤15公里，设立了300平方公里的“木姐特殊经济贸易区”。
　　二是合作区建设的经济基础和产业发展能力相对薄弱。云南省内8个边境地州市普遍经济欠发达，边（跨）境经济合作区所在地方政府在基础设施建设、规划编制经费等方面给予支持的财力有限，赋予本级层面的政策空间权限较小。合作园区内的产业发展支撑条件不足，不能吸引企业尤其是省外、境外企业入区发展，产业聚集效应不强，尚未真正形成带动区域经济发展的产业集群。对于跨境经济合作区而言，还容易受到周边国家优惠政策影响，有的地方还出现从跨境经济合作区我方（云南省）境内引入，而后转移至接壤国境内。此外，基础设施不完善、中转环节较多、技术创新能力不强等因素也制约了合作区建设的推进。
　　三是资源优势尚未转化为经济优势。经济合作区建设在资源转化、产业融合方面的区域功能定位还不够明确。经济合作区没有成为产业承接转移的中心，在具体规划对接、产业对接和政策对接上，还没有实现真正意义上的合作，这对于跨境经济合作区来说更为明显。加之受审批规则、外事协调、援外资金等因素影响，已有市场潜力和资源转化能力尚未有效发挥。
　　边境贸易限制性政策影响较大
　　一是有关产品进口配额较低。主要包括热带经济作物、粮食作物两类产品。其一，甘蔗、橡胶、坚果等替代项下农产品返销进口配额较少，而此类基本不在东盟自贸区农产品零关税目录，使得配额之外的农产品进口成本增加。其二，大米、玉米等粮食进口配额不能满足省内粮食缺口，每年需要调进粮食约200万300万吨，而周边国家多属农业国家且供给比较充裕，由此形成了一定的约束限制。此外，钾肥等产品进口资质和配额限制，对云南扩大边贸进口也形成制约。
　　二是边民互市商品限额标准有待提高。随着互市进口数量的增加、品种的扩大，现行的有关限额政策已经不太适应边境发展需要。调研中当地普遍反映，目前执行的8000元商品限额是2008年出台的标准，其中涉及大米、玉米等粮食类商品仍执行每人每天50公斤的限额，没有与边境地区经济社会发展水平保持同步，与人民生活水平的提高不相匹配。
　　口岸通关便利化有待改善
　　通关便利化是提升沿边开放水平的重要手段，但当前的便利化程度不高，仍有许多地方需要不断改善。在瑞丽口岸、清水河口岸、南伞口岸调研中，当地有关部门主要反映了口岸开放不对等、通关能力受限、出入境手续繁杂等方面的问题。其一，由于双方口岸在管理上不对等开放，容易造成人员、货物、车辆的出入境不便。以清水河口岸为例，缅方口岸不能对持有效护照及签证的双方公民、持有效护照及签证或有效国际旅行证件的第三国公民及货物开放。其二，随着边民互市进一步繁荣、口岸过货量的快速增加，人、车混合通行口岸的通关能力受到许多限制，比如，查验设施落后、信息化水平较低，已经不能满足发展需求。其三，现行的出入境管理有关规定已不能满足不断增加的派出劳务人员需求。办理相关手续较为繁琐、耗时较长，很难确保按时派出，对项目施工进度带来较大影响。
　　加快云南沿边开放的有关建议
　　加快云南沿边开放，要以推进中国连接东南亚、南亚国际大通道建设为前提，依托边境、跨境和境外三类经济合作区，谋划重大产业布局和外向型特色优势产业，深化对内对外区域合作，加大口岸对沿边地区经济发展的带动作用，进一步提升边境贸易水平。
　　一是要为重点的国际大通道建设领导协调机制，搭建与各国相关部委、地方政府之间的常设性议事机构。在涉及前期研究论证、具体项目对接等工作时保持与周边国家各层级政府的政策沟通协调。与此同时，还要健全国家部委与地方政府间的沟通对接机制，加快建设面向西南开放重要桥头堡部际联席会议制度，有序推进中老、中缅铁路等重点工程项目和孟中印缅经济走廊互联互通项目取得实质性进展。
　　二是要研究完善有关边贸扶持和边境管理政策。要从过去单纯依靠中央财政转移支付转变为创造有利于自身发展的环境，包括研究制定相关边境贸易的扶持政策。比如，结合云南省的发展实际，建议对边贸进口金属矿、木材、橡胶等满足国家需要的资源性短缺商品给予相应的政策支持。建议对现行的边境经济合作区扶持政策进一步细化，对于涉及投资贸易、产业发展有关的政策条款应有所区分，部分条件成熟地区可以采取试点积极推进。建议适时开展对边民互市贸易商品限额标准、农产品返销进口配额的广泛调研，充分考虑经济社会发展需要，及时完善修订现行的有关限额标准。此外，还应加强与“一关两检”等口岸管理部门的沟通协作，完善出入境便利化政策和措施。
　　三是加大对边境地区的资金投入力度。中央财政资金应加大对边境地区交通基础设施建设的投入，特别是对于边境经济欠发达的地州市，建议减少有关配套资金的硬性要求。与此同时，建议参照国家对贵州的有关政策标准，将云南省国家高速公路网项目的资本金补助比例提高至建安工程费的50，降低项目资本金配套率和银行贷款利率。对规定用于支持边境贸易发展和边境小额贸易企业能力建设的转移支付资金安排上，建议80的转移支付资金用于支持纳税企业、20用于边境贸易发展管理和服务。此外，还要积极拓宽融资渠道，建议参照中国东盟基金的模式，建立沿边开放基金或大通道建设基金。
　　四是要探索开展沿边开放的先行先试工作。充分发挥云南在国家“一带一路”建设中的连接交汇战略支点作用，积极探索沿边地区省级政府与周边国家建立各层面的互访、定期会晤机制。加大对云南沿边金融综合改革试验区建设，在人民币跨境结算、加强跨境金融监管协调、信息共享等方面给予一定先行先试政策。在沿边发展相对较好的城市进行试点，给予批准放开边境旅游及相关政策支持。在发展相对成熟、出入境人流物流集中的边境重点口岸，探索“一口岸多通道”建设模式，不断提升口岸通关便利化。